Où va la régulation financière européenne ?

Dans le cadre du cycle de débats "Enjeux économiques, sociaux et environnementaux", la Maison de l’Europe de Paris a organisé le 25 janvier 2011 en partenariat avec l’Institut pour l’Education Financière du Public une conférence sur le thème « 2011, l’année de la régulation financière européenne ? »

Face à une salle comble, attentive et parfois passionnée, Pascal Canfin, Député européen (Europe Ecologie), membre de la Commission des affaires économiques et monétaires, Jean-Paul Caudal, directeur du département supervision bancaire et comptable de la Fédération bancaire française, Martin Merlin, Chef de l’unité Politique des services financiers de la Direction Marché intérieur de la Commission européenne et Nicolas Veron, économiste chercheur à l’Institut Bruegel ont échangé leurs points de vue.

Mission leur a été donnée par Bernard Marx, conseiller de l’IEFP, qui animait le débat, de dresser un état des lieux des réformes financières engagées au niveau européen et de dire si elles seront en définitive à la hauteur des défis posés : éviter qu’une crise aussi grave que celle démarrée en 2007 ne se reproduise ; faire en sorte que le système financier joue mieux son rôle au service du dynamisme économique de l’Europe.

Martin Merlin souligne que l’Union Européenne fait beaucoup depuis 2007 pour réformer son système financier. Un certain nombre de textes de réformes ont déjà été adoptés notamment en ce qui concerne les agences de notations   Définition Les agences de notation financière sont des entreprises indépendantes qui établissent, une appréciation du risque de solvabilité financière d’une entreprise, d’un Etat, d’une collectivité locale (communes, départements, régions) ou d’une opération financière. Le rôle des agences de notation est de mesurer le risque de non remboursement des dettes que présente l’emprunteur.
Chaque agence possède son système de notation. Schématiquement, les notes s’établissent de A à D avec des échelons intermédiaires. Les notes peuvent être ainsi accompagnées d’un « + » ou « - » ou encore d’un « 1 » ou « 2 ».
ou l’encadrement des rémunérations (question des bonus   Définition Les bonus (ou primes) sont des rémunérations variables versées à des salariés en sus de leur rémunération fixe, en fonction de critères de performance ou de résultats personnels ou collectifs sur une période donnée.
. L’Union se donne 6 ans au total (c’est-à-dire jusqu’à fin 2013) pour adopter et transposer dans les législations nationales 25 lois qui devraient constituer un ensemble de réformes ambitieuses, s’inscrivant dans le droit fil des décisions du G20 ( Sommet du G20 de Pittsburg à la hauteur des ambitions ) auquel participent la Commission européenne et le Conseil européen.

Le détail de ces réformes

En savoir plus
  • Ces réformes visent en premier lieu à renforcer les réglementations existantes, dont la crise a montré les insuffisances. Il s’agit tout particulièrement de renforcer la réglementation prudentielle des banques . L’Union Européenne prépare la transposition de l’ accord du Comité de Bale (appelé accord de Bale III). Les banques devront avoir plus de capital pour couvrir les risques et gérer les risques de liquidité.
  • Un deuxième bloc de mesures vise à étendre dans l’Union Européenne le champ de la réglementation à des institutions qui, hier, n’étaient pas concernées. C’est le cas des agences de notations, pour lesquelles une législation a été votée ou des Hedge funds (fonds spéculatifs). Cela concerne également la mise en place d’une réglementation de certains marchés actuellement inexistante comme celui des produits dérivés   Définition Produits financiers complexes qui sont liés à (ou « dérivent de ») d'autres actifs (actions, obligations, matières premières, indice,...), qualifiés de sous-jacents. Les principaux dérivés sont les options, les contrats à terme, les swaps et dérivés de crédit.
    négociés de gré à gré.

    L’objectif de tout cela est de réduire les risques systémiques .

  • Un troisième bloc concerne la réforme de la supervision. L’Union a créé un « conseil européen du risque systémique » (CERS), dont l’objet est de regarder les évolutions macro-économiques et macro-financières et leurs impacts sur les risques des banques. Si le CERS constate une menace, il peut alors procéder à des alertes précoces, puis des avertissements afin de répondre aux risques identifiés.
    Trois autorités européennes de supervision (assurance, banque, valeurs mobilières) ont également été créées. Elles seront en quelque sorte des superviseurs nationaux s’assurant que ceux-ci procèdent de façon stricte, cohérente et bien coordonnée entre eux.
  • La gestion de crise :

    Même si la prévention est renforcée on ne peut être certain qu’il n’y aura plus de crise notamment dans le secteur bancaire. La crise a montré qu’il n’y a pas partout en Europe, et contrairement aux USA, les outils nécessaires pour gérer une crise bancaire de façon efficace. La Commission européenne souhaite éviter que les Etats aient à recapitaliser les banques. Ils ne disposent pas tous des instruments nécessaires pour intervenir suffisamment tôt et pour soit prendre le contrôle soit restructurer, soit liquider une institution en grande difficulté sans que cela n’entraine des problèmes pour tout le système financier et pour l’économie.

    La Commission a ouvert une consultation sur ce sujet et déposera une proposition législative avant l’été 2011.

  • La protection du consommateur et des investisseurs. La confiance des uns et des autres a été mise à mal par la crise. Des mesures prudentielles ne suffiront pas à la restaurer. Il faut aussi des mesures qui apportent des résultats tangibles. Plusieurs textes législatifs sont en préparation pour renforcer la protection des investisseurs dans le domaine de l’épargne, pour renforcer la protection du crédit hypothécaire et celle des déposants en cas de faillite de leur établissement financier.

Tout cela conclut Martin Merlin, doit aboutir à un système plus solide, plus transparent et plus protecteur. En même temps, admet-il, des questions fondamentales- « A quoi sert une banque pour la société ? » « Qu’est ce qu’elle doit faire et qu’est ce qu’elle ne doit pas faire ? » « Est ce qu’il faut limiter la taille des banques ? »- restent pour l’instant en arrière plan de débat. Ils constitueront peut-être des chantiers pour l’avenir tout comme celui de la gouvernance de la zone Euro.

Jean-Pierre Caudal souligne que « grâce à la crise », le sujet de la réglementation est enfin d’actualité. Selon lui, nous avons eu beaucoup de chance, car des deux côtés de l’Atlantique, deux hommes (J.C.Trichet, et B. Bernanke), disposaient alors d’un chéquier illimité pour sauver les banques. C’était une bonne réponse, mais elle ne sera plus possible à l’avenir. Même si les crises sont inhérentes au fonctionnement des marchés, il s’agit d’éviter la reproduction d’une crise de cette importance. Jean-Claude Caudal conteste que la solution puisse être trouvée seulement par l’augmentation des fonds propres des banques. Celle-ci serait justifiée par le rôle central qu’auraient joué l’excès de dettes et l’excès d’ effet de levier   Définition Effet démultiplicateur lié à la possibilité de verser une somme très réduite pour espérer gagner un montant très important (éventuellement plusieurs centaines de fois supérieur). Sur les marchés financiers, les produits dérivés sont des instruments à fort effet de levier. S'ils permettent d'accroître la probabilité de gains très importants, ils engendrent également des pertes symétriques, qui peuvent être très supérieures aux capitaux engagés. Dans une moindre mesure, l'endettement produit également un effet de levier, égal au rapport entre la somme investie et le capital utilisé pour financer l'investissement.
dans les causes de la crise.

L’analyse qu’il fait du déroulement de la crise depuis son démarrage en juillet 2007 le conduit à douter que ce soit là le bon diagnostic.

La crise en six événements

En savoir plus

1. En juillet 2007, la Banque Bear Stearns rachète les parts des investisseurs de deux fonds de placements qu’elle commercialisait et qui avaient annoncé des pertes sur les actifs immobiliers. Immédiatement tout le monde a compris que les bilans des banques ne reflétaient pas les véritables risques pris par les banques.

2. Opinion confortée lorsqu’en France, BNP Paribas a suspendu la cotation et la possibilité de retrait sur deux fonds. Le marché en a conclu que les produits financiers liés à l’immobilier n’étaient pas valorisables et qu’ils ne valaient pas grand-chose.

3. Septembre 2007 : la défiance arrive en Europe sur le marché immobilier britannique. Les déposants de la banque Northern Rock se pressent pour retirer leurs avoirs. La banque, qui finançait des prêts à 30 ans par des emprunts à 3 mois, doit être nationalisée en catastrophe.

4. La défiance continue. La banque Bear Stearns, très exposée aux risques immobiliers a pour clients des hedge funds qu’elle perd à grande vitesse. Elle perd sa liquidité et doit être rachetée par JP Morgan selon un montage piloté par la Banque centrale des USA.

5. La défiance sur le marché immobilier américain s’accroit. La banque Lehmann Brothers, qui n’était pas contrôlée par la Banque Centrale mais par l’autorité des marchés (SEC) était, après Bear Stearns, la plus exposé au risque immobilier. Et elle allait encore au-delà de la transformation établie par Northen Rock puisqu’elle finançait des crédits à trente ans avec des crédits au jour le jour. En l’espace de très peu de temps, ce célèbre établissement financier s’est retrouvé avec un actif net inférieur aux dépôts. L’administration républicaine a voulu faire un exemple et casser le mythe du « too big to fail » (« Trop gros pour faire faillite »). Elle a laissé faire la faillite.

6. Cela a été le déclencheur de la crise systémique . Tous les marchés financiers se sont fermés. Les banques n’ont pas pu se financer à court terme. Elles ont du se tourner vers le financement de la Banque centrale.

Pour Jean- Claude Caudal, cette série d’évènements montre clairement que même si les fonds propres des établissements concernés avaient été le double de ce qu’ils étaient, cela n’aurait pas changé grand-chose.

« Certes, conclut-il, il est normal d’augmenter les fonds propres dans certains domaines, mais c’est une erreur de penser que grâce à cela nous aurons résolu les problèmes ».

L’un des facteurs essentiels de la crise a été l’effondrement du « shadow banking system », c’est-à-dire en fait le marché financier jouant le rôle du système bancaire. Aux Etats-Unis, 70 % des crédits sont distribués par les marchés financiers, contre 30 % en Europe. On ne doit pas renforcer seulement la réglementation du secteur bancaire tout en continuant à autoriser des structures non réglementées à faire de la transformation   Définition Fonction des banques commerciales qui consiste à convertir l'épargne de court terme qu'elles reçoivent en prêts d'une durée moyenne beaucoup plus longue.
. Il est très important qu’une régulation s’applique également aux entités non bancaires qui pratiquent en fait des activités bancaires. Les Etats Unis sont un peu plus en avance sur l’Europe où ceci est très embryonnaire, notamment en ce qui concerne la régulation des hedge funds.

Autre problème particulièrement préoccupant, selon Jean-Claude Caudal : l’accélération de la réaffectation des actifs. Le taux moyen de détention des actions est de 2 secondes aux USA, et, les portefeuilles obligataires des fonds de pension qui sont des investisseurs à long terme, tournent en moyenne tous les trois mois.

Le député européen Pascal Canfin apporte « une tonalité critique » à l’exposé des actions conduites par la Commission européenne.
Il prend l’exemple de la législation sur les bonus . Ce n’est certes pas la réforme la plus importante, mais elle est emblématique pour le grand public et il s’agit du premier texte voté dans le cadre du nouveau paquet de réglementation piloté par le Commissaire Michel Barnier. Nous avions réussi à définir une position majoritaire du Parlement, estime-t-il, avec quatre groupes politiques (Les conservateurs, les socialistes, les libéraux et les Verts), autour de trois points clés :

 

Allonger la durée de versements des bonus de 3 à 5 ans

 

Faire que la rémunération variable des traders soit fonction du résultat collectif de la banque

 

Fixer le ratio entre les rémunérations variables et fixes à 50/50 maximum. Sur ce dernier point, nous nous sommes heurtés à un front quasi uniforme des Etats (exception faite de l’Allemagne) pour qu’aucune barrière ne soit mise. Finalement, il ressort que le texte ne fixe pas de ratio mais évoque un variable « raisonnable ». Pour le député européen cela illustre le double discours des Etats et notamment celui de la France. Et il se dit impatient de voir comment les banques vont interpréter ce qui est « raisonnable ». Au reste, selon lui, la question des rémunérations des dirigeants de banque et des traders n’est pas simplement symbolique si l’on veut faire revenir la finance sur le chemin de l’économie réelle. D’une part parce que les rémunérations des traders ne représentent qu’une petite partie des profits qu’ils permettent aux banques de réaliser. Et d’autre part, elle pose le problème du déplacement des élites vers les professions liées aux marchés financiers, au détriment par exemple des fonctions de recherche ou d’ingénieurs.

Deuxième exemple : la supervision. Il s’agit du deuxième texte adopté en septembre 2010. L’accord qui a été trouvé crée les agences européennes évoquées par Martin Merlin. Pour Pascal Canfin qui a voté ce texte, il va dans le bon sens. Mais à condition de rendre le système financier moins complexe, moins opaque, plus transparent, plus compréhensible car sinon on risque fort de créer des institutions qui ne vont pas avoir les moyens d’exercer leurs pouvoirs.

Les défis auxquels est confrontée la supervision au travers de deux exemples : les modèles d’évaluation des risques, les ventes à découvert et le lobbying.

En savoir plus

Ainsi par exemple, pour évaluer ses risques, chaque banque utilise un modèle interne. Ces modèles ont pour caractéristiques communes d’être extrêmement compliqué et d’interpréter la réglementation de façon restrictive. Or aucun régulateur n’a encore dit à ce jour à une banque « votre modèle n’évalue pas correctement le risque » car ils n’ont pas les moyens de porter un jugement sur ces modèles. Bref, obligés de faire confiance, les superviseurs publics sont dépossédés au bénéfice d’une forme « d’autorégulation ».

Les ventes à découvert constituent un autre exemple. Faute de la mise en place d’une « traçabilité » des ordres de vente à découvert, il est impossible de savoir s’il y a déstabilisation des marchés. La Commission réclame la mise en place d’un tel système qui existe par exemple aux USA ou à Hong Kong. Tous les Etats européens y sont opposés.

Pascal Canfin évoque enfin la question du lobbying. Avec d’autres, il a lancé une initiative reprise par 88 députés européens de toutes tendances pour créer un « Greenpeace » de la finance. Député depuis juin 2009, il a, dit-il, rencontré des centaines de lobbyistes défendant les intérêts des banques, des bourses, des hedge funds, des assurances des gestionnaires financiers etc. Ce travail est légitime. Les lobbyistes l’effectuent de façon honnête et relativement transparente. Mais en face il n’y a rien, alors que dans les autres domaines par exemple les droits de l’homme, les questions sociales, l’énergie il existe un pluralisme des lobbyistes. Selon Pascal Canfin, un enjeu démocratique serait de créer dans le monde de la finance l’équivalent d’Amnesty international ou de Greenpeace. Cette association devrait avoir selon lui trois missions : mener des actions de communications et faire vivre le débat démocratique sur ces complexes, assurer une contre-expertise réelle et mettre en place un contre-lobbying sur les dossiers de réglementation bancaire et financière.

Il ne s’agit pas d’être « anti-banque » a-t-il conclu. On a besoin de banques et de finance mais il faut les « remettre sur l’économie réelle ».

Nicolas Véron considère pour sa part que l’Union Européenne n’est pas encore sortie de la crise financière car le système bancaire est encore malade. Selon lui cette maladie persistante joue même un rôle essentiel dans la crise actuelle de la zone Euro.

L’Europe est donc confrontée au double défi de réfléchir et d’agir à court terme pour éteindre l’incendie et à long terme pour renforcer la solidité du système. Malheureusement, selon lui, si la réflexion et l’action législative de long terme sont bien engagées, les actions menées ces deux dernières années sont assez décevantes pour ce qui concerne le court terme. La crise de la zone Euro pousse certes à l’action sur le secteur bancaire comme on le voit en Irlande et en Espagne, avec pour conséquence que « nous allons tous nous appauvrir ».

S’agissant des réformes législatives engagées, Nicolas Véron propose une évaluation à partir de cinq questions. Sachant que pour donner une réponse à ces questions il faudra attendre la fin du processus législatif qui, selon lui, risque fort de durer au-delà de 2013.

1. Les mesures permettent-elles d’augmenter la stabilité ?

2. Les mesures permettent-elles d’augmenter la protection des consommateurs ?

3. Quel impact sur le marché unique des services financiers ?

4. Le système financier sera-t-il davantage au service de la croissance ?

5. Quel sera l’impact des nouvelles mesures sur la compétitivité du système financier européen ?

En savoir plus

1. Les mesures permettent-elles d’augmenter la stabilité ?

Le problème est traité, comme on l’a dit, par l’augmentation des fonds propres des banques et de la liquidité. Et on cherche aussi à améliorer la gestion des crises et des faillites bancaires. Mais Le problème des entités « too big to fail » (« trop grosses pour faire faillite ») reste peu mis en avant. Que penser par exemple de la concentration du secteur bancaire français ? BNP détient aujourd’hui 3,5 fois le PIB de la France et en cas de faillite, on ne pourrait même pas la sauver. Ne doit-on pas envisager, comme cela est le cas aux USA, une séparation des activités des banques afin de réduire leur taille ?


2. Les mesures permettent-elles d’augmenter la protection des consommateurs ?

Les projets concernant ce sujet sont encore à venir et il est donc trop tôt pour porter un jugement. Pour Nicolas Véron, les enjeux en la matière ne sont pas les mêmes eu Europe et aux USA. Pour l’Europe, la question de la protection des épargnants qui « globalement gagnent moins d’argent sur leur épargne qu’aux USA» lui parait centrale.

3. Quel impact sur le marché unique des services financiers ?

La construction du marché unique des services financiers n’est pas achevée. La création de superviseurs européens devait accélérer le processus mais il faudra évaluer si au bout du compte la législation mise en place permet vraiment d’avoir de façon pérenne un marché unique des services bancaires et financiers.

4. Le système financier sera-t-il davantage au service de la croissance ?

Un exemple important concerne le financement des PME et plus généralement aux entreprises de croissances. Le système américain semble à cet égard mieux fonctionner que celui de l’Europe. Là bas, ce sont souvent les nouvelles entités bancaires (de petite taille) qui les financent le plus. Or en Europe, en France tout particulièrement, l’arrivée de nouveaux entrants dans le système bancaire est très difficile. Il n’y a pas de banques jeunes. Il faudrait s’en préoccuper.
Compétitivité… La place de Londres est la première mondiale. Il ne faut pas esquiver la question. L’Europe sera elle moins compétitive.

5. Quel sera l’impact des nouvelles mesures sur la compétitivité du système financier européen ?
L’Union Européenne a sur son territoire la place financière de Londres qui est dans certains domaines la première place mondiale. Pour Nicolas Véron, la question de l’impact de la législation sur la compétitivité des places financières européennes ne doit pas être escamotée.

 

 

Créé le 09 février 2011
© IEFP - la finance pour tous
 
 
institut pour l'éducation financière du public

lettre d’information MENSUELLE - ABONNEZ-VOUS !