Le déficit public correspond à un solde annuel négatif du budget des administrations publiques (dépenses supérieures aux ressources). Les ressources sont constituées par les impôts, les taxes, et autres recettes non fiscales. Les dépenses intègrent non seulement les dépenses courantes de fonctionnement (salaires, achats de fournitures et de services..) et les opérations de redistributions mais aussi les investissements et les dépenses en capital. En 2009 il s’est élevé à 144,8 milliards d’€.

Les administrations publiques regroupent l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale (assurance-maladie, régimes obligatoires de retraite, prestations familiales, accidents du travail et maladies professionnelles, assurance-chômage) – , mais pas les entreprises publiques du secteur marchand.

La dette publique est l’ensemble des emprunts contractés par les administrations publiques. Si le déficit est un flux, la dette est un stock. Par ailleurs, il ne faut pas confondre dette publique et dette extérieure, la seconde représentant l’ensemble des emprunts des agents économiques à l’égard des prêteurs étrangers. Fin 2009 la dette publique française s’élevait à 1 489,0 Milliards d’€.
A la différence des ménages ou des entreprises, les administrations publiques empruntent peu auprès d’une banque. Elles émettent des titres, essentiellement des obligations (OAT), sur les marchés.
Chaque année les administrations publiques s’endettent pour un montant qui couvre à la fois le déficit de l’année et la partie du stock de la dette qui vient à échéance. Par exemple en 2008, s’agissant de l’Etat le déficit budgétaire a été de 55 milliards d’€ mais le besoin de financement total a été de 141,7 milliards d’€.
Ratios de déficit et de dette publique : pour mesurer le taux de déficit et le taux d’endettement public on utilise en général le rapport entre le déficit ou la dette publique et le Produit Intérieur Brut (PIB) qui mesure la production nationale totale d’une année et non pas le rapport entre le déficit ou la dette et les revenus des administrations publiques comme on le fait en général pour les entreprises par exemple pour calculer leur taux d’endettement. En 2009, le déficit public s’élevait en France à 7,5% du PIB et la dette publique à 77,6 % du PIB.

Détention des dettes de l’Etat (OAT seuls) par types de porteurs (source Agence France trésor)

Problèmes et débats :

Critères du traité de Maastricht et pacte de stabilité :
Le Traité de Maastricht a fixé dès 1992 des critères stricts de discipline budgétaire aux Etats signataires, comme condition de leur entrée dans la zone Euro. Les déficits des administrations publiques devaient être en dessous du seuil de 3% du Produit Intérieur Brut et la dette publique inférieure à 60% du PIB. La limite de 3% a été confirmée comme une règle centrale de coordination des politiques économiques de l’Union dans le cadre du Pacte de stabilité de 1997. L’objectif est d’éviter de voir tel ou tel pays utiliser son appartenance à l’euro pour laisser filer ses déficits publics sans en payer le prix, pénalisant ainsi l’ensemble de la zone. En second lieu, face à un choc économique, la zone euro ne disposant ni de l’arme de la mobilité du travail entre pays membres, ni d’un budget commun suffisant, le levier principal réside dans la capacité de chaque Etat de conduire une politique budgétaire active. Pour ce faire le déficit doit être réduit ou annulé durant les périodes de croissance. La limite des 3% ne pouvant en principe être transgressée qu’en cas de récession exceptionnellement forte.
Plus généralement, les règles de discipline budgétaire sont souvent justifiées par deux arguments : d’une part, en cas de déficit excessif, les administrations publiques capteraient l’épargne au détriment du financement des entreprises privées (ce que l’on appelle « l’effet d’éviction »). D’autre part les ménages considéreraient que les déficits font les hausses d’impôts futurs et ils réagiraient par un ralentissement ou une diminution de leur consommation pour constituer une épargne de précaution ce qui pénaliserait également la croissance.
Il reste que le Pacte de stabilité s’est révélé difficile d’application et insuffisant pour favoriser la croissance économique de la zone Euro. Il n’a pas su prévenir la crise. Les politiques budgétaires nationales mises en œuvre face à la crise ont fait exploser les déficits largement au-delà de la règle des 3%.

Montée du déficit et de la dette publique au cours des décennies passées : la France mauvaise élève ?
Durant les dernières décennies, la tendance aux déficits publics et par voie de conséquence à la montée de la dette publique dans les pays de l’Union Européenne résulte d’une part du fait que la concurrence fiscale entre les Etats n’a pas été contrecarrée par une politique fiscale commune suffisante et d’autre part du fait que l’augmentation des dépenses sociales a été soutenue notamment par le vieillissement de la population, le chômage et la permanence des problèmes de pauvreté et d’exclusion sociale. Mais la situation des différents Etats de l’Union a été différente selon leur modèle de croissance, leurs structures productives, leur taille, et les politiques économiques suivies. Les petits pays ont pu notamment utiliser la compétition fiscale sans pénaliser la situation de leurs finances publiques.
Dans ce contexte, la France a pour sa part connu un déficit permanent de ses finances publiques depuis l’année 1981. En 1980 la dette publique française était faible : moins de 100 milliards d’€ soit 20,8 % du PIB. Depuis pas une année sans déficit (même les années de croissance soutenue) et une dette qui augmente progressivement jusqu’à atteindre 1 200 milliards et 63% du PIB en 2007 (la barre des 60 % est franchie pour la première fois en 2003). Cette l’année là le déficit est de 2,7% et les intérêts payés par l’Etat représentent davantage que l’ensemble des impôts sur le revenu perçus par celui-ci.

En décembre 2005, une Commission réunie par le Ministre de l’Economie Thierry Breton et présidée par Michel Pébereau alertait sur la situation française.

La crise actuelle, l’explosion des déficits et de la dette et les questions posées
Face à la crise financière et bancaire et à l’effondrement des dépenses privées au 4ème trimestre 2008, les gouvernements ont mis en place des aides publiques massives pour les banques et des politiques budgétaires de soutien de l’activité économique. Il en est résulté une explosion des déficits publics qui ont atteint dans de nombreux pays un niveau record en temps de paix. La dette publique augmente à un rythme inédit. Cette situation tend à perdurer dans les nombreux pays où la croissance toujours faible n’engendre pas une reprise de la croissance des ressources publiques. La situation est différente dans les pays émergents asiatiques (Chine, Inde notamment) où la croissance a repris rapidement son essor.
En France, fin 2009, le déficit public s’élève à 144,8 milliards d’euros, soit 7,5 % du PIB. Le déficit augmente de 80,4 milliards d’euros en un an, sous l’effet de la forte baisse des recettes publiques (-4,3 %) et de la hausse des dépenses publiques (+3,8 %). La dette publique s’établit à 1 489 milliards d’€ et 77,6 % du PIB contre 67 % fin 2008. La dette de l’Etat représente 78 % du total
La part de la dette de l’Etat détenue par des non résidents (fonds de pension, assurances, OPCVM, Hedge funds étrangers…) est de 67 % contre 60 % fin 2007. Cela veut dire que les émissions nouvelles de dettes sont pour l’essentiel souscrites par des non résidents.

En 2009, les Etats n’ont pas eu de difficultés pour financer leur déficit et leur dette. Les liquidités émises par les Banques centrales ont été considérables, les taux d’intérêt sont très bas et les investisseurs ont privilégié les placements réputés surs comme ceux des Etats. La croissance très rapide de la dette souveraine et les niveaux atteints dans plusieurs pays ont conduit les investisseurs à s’interroger sur la « soutenabilité » de telles évolutions. C’est particulièrement le cas de la Grèce dont la notation de la dette souveraine a été dégradée. Mais d’autres pays de la zone Euro (Portugal, Espagne, Irlande notamment) pourraient être concernés. Bien que ces Etats soient membre de la même zone monétaire, les investisseurs exigent des taux d’intérêt plus élevés que pour financer la dette de l’Etat réputé le plus sur de la zone (Allemagne). Dans le cas de la Grèce le coût de la dette augmente dans des proportions qui pénalisent gravement ses finances publiques.
Dans ce contexte, les Etats sont de plus en plus poussés à redonner la priorité à la baisse des déficits publics.
Un plan d’urgence de diminution des déficits est mis en oeuvre par le gouvernement grec. Les dirigeants de la zone Euro ont adopté le 26 mars 2010 une déclaration qui prévoit un mécanisme éventuel de sauvetage des Etats de la zone en situation de crise de solvabilité. Des prêts bilatéraux « soumis à de fortes conditionnalités » seraient accordés, « à l’Etat concerné et le FMI serait sollicité. La déclaration insiste également sur le besoin de renforcer la procédure pour déficit excessif. Pour sa part, la Commission européenne a enjoint aux Etats de ramener au plus vite leur déficit public en dessous de la barre des 3 % (par exemple au plus tard en 2013 pour la France dont le déficit public a atteint 7,5 % du PIB en 2009).

Mais cela risque de pénaliser la croissance et la création d’emploi dans la zone Euro, alors que la dépense privée ne semble pas prendre de la dépense publique.

Aller plus loin :
Sur la dette de l’Etat français : le site de l’Agence France -Trésor
Sur le déficit et la dette public en France : Informations de l’Insee sur la situation en 2009

Le rapport Pébereau sur la dette publique
Sur le pacte de stabilité et de croissance européen
Sur les débats concernant les déficits et la dette publique face à la crise : Déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement de la zone Euro ( 26 mars 2010)
Rapport de la cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques en France ( juin 2009)
La position des économistesJacques Delpla, Henri Sterdyniak et Joseph Stiglitz