Multiplicateur budgétaire

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C’est l’économiste John Maynard Keynes qui a justifié en 1936 le besoin d’une politique budgétaire expansive dans une situation de dépression de la demande privée, en introduisant la notion de multiplicateur et en montrant que celui-ci était supérieur à 1. Il avait pris l’exemple d’un investissement public.

Pour Keynes, l’investissement entraîne une augmentation du revenu distribué de niveau égal. Le niveau de la consommation augmente ce qui accroît les débouchés pour les producteurs de biens de consommation. Ils vont alors augmenter leur production et distribuer autant de revenus, et ainsi de suite. Au passage, ces revenus et ces dépenses supplémentaires vont générer des impôts qui réduiront ou supprimeront le déficit public initial.

Le multiplicateur budgetaire

Mais il ne faut pas oublier l’effet direct sur l’offre : l’investissement public, par exemple dans les équipements d’infrastructure, l’éducation, la santé … améliore les conditions économiques de l’ensemble des entreprises.

Historique du multiplicateur

La naissance du multiplicateur

Les années 1930 sont marquées par une profonde crise économique appelée aux Etats-Unis « la grande dépression ». La crise, née aux Etats-Unis suite au krach de 1929 et se propage à l’Europe où le chômage s’envole et les démocraties vacillent. Les politiques économiques de l’époque, inspirées du courant libéral selon lequel les économies se régulent toutes seules, sont inefficaces pour sortir du marasme. Pire, elles l’aggravent. Il faut trouver une solution.

John Maynard Keynes va, à cette époque, théoriser l’idée selon laquelle les économies ne s’autorégulent pas nécessairement et qu’il existe des cas dans lesquels l’intervention de l’Etat est nécessaire (d’autres penseurs tels que Richard Kahn avaient déjà émis des idées analogues, mais c’est Keynes qui les a formalisées et a laissé l’empreinte la plus durable. On parle même parfois de multiplicateur keynésien). L’idée est que, en dépensant de l’argent, l’Etat peut relancer l’économie par l’effet du multiplicateur. Si l’Etat dépense par exemple 100€ pour construire une route, il embauche des ouvriers, achète des matériaux… Ces ouvriers et le fabricant de matériaux dépenseront ensuite l’argent gagné, et ainsi de suite. Ainsi, 100€ dépensées initialement peuvent se traduire par un impact démultiplié sur l’activité économique, d’où l’idée de multiplicateur.

Cette approche keynésienne a apporté une réponse efficace à la crise des années 1930. Ainsi, jusque dans les années 1970, la théorie économique d’inspiration keynésienne a pris le dessus sur la vision libérale. Pourtant, l’efficacité du multiplicateur keynésien s’est à son tour heurtée à des problèmes nouveaux qu’il ne parvenait plus à résoudre. 

Années 70 : Remise en cause du multiplicateur budgétaire

Le multiplicateur trouve parfois ses limites, il est des cas où il se montre plus ou moins efficace pour relance l’activité économique. Dans les années 1970, le multiplicateur s’est révélé inopérant pour résoudre les problèmes économiques de l’époque.

Les limites du multiplicateur budgétaire

  • L’effet d’éviction par le taux d’intérêt : lorsque l’État a recours au déficit et donc à l’emprunt pour financer les dépenses, il pousse à la hausse les taux d’intérêt. Du coup, ce sont les investissements privés qui sont pénalisés. Il n’y a pas d’amélioration globale. Au contraire des dépenses publiques moins productives vont remplacer des investissements privés a priori plus efficaces.
  • L’effet d’éviction par l’extérieur : en économie ouverte à la concurrence internationale, la relance de la demande initiée par la politique budgétaire expansive risque de générer surtout une relance des importations et non une reprise de la production nationale.
  • L’effet du fardeau de la dette : les agents économiques vont s’attendre à ce que la politique de relance financée par la dette entraîne à terme une hausse des impôts pour le remboursement de cette dette et le paiement des intérêts. Cela ne les poussera pas à consommer ou à investir mais plutôt à épargner.

D’autres débats ont porté sur :

  • Les délais de réaction des politiques budgétaires, qui risqueraient de la mener à contre temps.
  • L’efficacité comparée d’une politique budgétaire qui agirait par la baisse des impôts plutôt que la hausse des dépenses publiques.

Certains faits semblent aller dans le même sens…

Certaines évolutions paraissent corroborer la perte d’efficacité des politiques budgétaires. Cela se manifeste par une distorsion du lien entre la croissance et la situation budgétaire avec dans certains cas, comme en France, des situations de déficit quasi permanentes. L’efficacité de la politique budgétaire viendrait alors butter sur l’ampleur de la dette publique et sur la charge croissante des intérêts.

… de même que différentes études statistiques

Différentes études statistiques portant sur la fin du XXe siècle et le début du XXIe ont établi que le multiplicateur budgétaire était en général devenu très faible et largement inférieur à 1.

Le retour du multiplicateur à partir de 2008

Des années 1970 au début des années 2000, les idées d’inspiration libérales de Milton Friedman et Robert Lucas avaient pris l’ascendant sur la pensée keynésienne. Pourtant, la crise qui a éclaté en 2008 a redonné une nouvelle jeunesse au multiplicateur. 

La crise que l’on a appelé des « subprimes » a surpris par sa violence. Elle était déjà une contestation de la pensée libérale selon laquelle les marchés s’autorégulent. Ensuite, du fait du plongeon de l’activité économique et de l’envolée du chômage, il fallait des solutions immédiates. Un peu comme dans les années 1930, la pensée libérale se trouvait à cours de solutions, et l’idée d’une relance budgétaire pour sortir de la crise a rapidement fait son chemin. Dès 2009, le principe du multiplicateur a été utilisé pour relancer l’activité économique.

Pourtant, en Europe, du fait de la hausse rapide du niveau des dettes publiques et des difficultés budgétaires de la Grèce, la relance a vite cédé la place à une politique d’austérité pour limiter l’endettement public. Cependant, le multiplicateur fonctionne dans les deux sens : une dépense publique supplémentaire stimule l’économie, mais une baisse de dépense la déprime de façon symétrique. La politique d’austérité menée en Europe de 2010 à 2013 a eu un impact récessif fort.

Des effets beaucoup plus importants que prévu

L’impact des politiques budgétaires restrictives a été sous-évalué.

Le FMI lui-même l’a reconnu dans son rapport d’octobre 2012 sur les perspectives pour l’économie mondiale : « Le principal constat, basé sur des données concernant 28 pays, est que les multiplicateurs utilisés pour établir les prévisions de croissance sont systématiquement trop faibles depuis le début de la Grande Récession, l’erreur allant de 0,4 à 1,2, selon la source des prévisions et les spécificités de la technique d’estimation. Des indications informelles laissent penser que les multiplicateurs employés implicitement pour générer ces prévisions sont de l’ordre de 0,5. Les multiplicateurs réels pourraient donc être supérieurs et s’échelonner de 0,9 à 1,7 ». En janvier 2013, l’économiste en chef du FMI, Olivier Blanchard, reconnaissait dans un document de travail que les multiplicateurs avaient vraisemblablement été sous-évalués (Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers).

Or un multiplicateur budgétaire élevé signifie que les politiques budgétaires restrictives enfoncent les économies dans un véritable cercle vicieux. Si le multiplicateur est égal ou supérieur à 2, la politique restrictive produit même une hausse des déficits au lieu de la baisse espérée. Selon l’économiste Patrick Artus, l’Espagne et l’Italie seraient dans ce cas.

Reste à expliquer pourquoi l’impact de politiques budgétaires restrictives a été sous-évalué. On invoque différentes causes.

  • Le multiplicateur serait plus élevé en cas de réduction des déséquilibres publics trop rapide et de politique restrictive trop brutale.
  • Contrairement à une idée reçue, les multiplicateurs liés à une politique de restriction des dépenses publiques sont très largement supérieurs à ceux observés en cas de politique privilégiant les hausses d’impôts.
  • En fait il semble bien que le niveau élevé des multiplicateurs tienne à la nature même de la crise qui perdure notamment en Europe. L’impact récessif des politiques budgétaires restrictives est d’autant plus fort que l’on se trouve en situation d’insuffisance de la demande et de taux d’intérêt proche de zéro. Tout le secteur privé (ménages et entreprises) fait tous les efforts possibles pour se désendetter et cherche surtout à ne pas dépenser. Dans un tel contexte la demande privée ne prend pas le relai de la restriction budgétaire publique. Au contraire, les effets dépressifs s’accumulent.

Un retour durable du multiplicateur ?

Quant à savoir si cette évolution est durable, les avis divergent. En février 2013, la Commission européenne parle au passé de niveaux élevés des multiplicateurs, comme si dorénavant ils allaient retourner à un niveau faible considéré comme « normal ». Néanmoins la Commission a accepté un ralentissement du rythme d‘assainissement budgétaire notamment pour la France, ce qui atténuera l’ampleur de l’impact restrictif de la politique budgétaire, sans néanmoins le supprimer.

Les débats restent vis entre partisans de l’austérité et partisans de la relance, pour qui la dépense publique, par le biais du multiplicateur, pourrait efficacement relancer la croissance.

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