Régulation

Les chantiers de la réforme

Les chantiers de la réforme de la régulation financière sont multiples et les débats sur ces sujets multiformes.

Selon les dirigeants réunis à Washington le 15 novembre 2008 les objectifs des réformes doivent être les suivants ( Déclaration du sommet du G 20) : « Les régulateurs doivent faire en sorte que leurs actions favorisent la discipline des marchés, soient exemptes d’effets potentiellement négatifs sur d’autres pays, y compris des arbitrages en matière de régulation, et soutiennent la concurrence, le dynamisme et l’innovation sur les marchés. Les institutions financières doivent également assumer leur part de responsabilité dans la crise et jouer leur rôle pour surmonter celle-ci, notamment en reconnaissant les pertes, en améliorant la transparence et en renforçant leur gouvernance et leur pratique en matière de gestion des risques ».

Nous les avons classés autour de quelques grandes questions qui ont été diagnostiquées comme autant de causes essentielles de la crise. Elles devraient être au cœur de la réunion du G 20 le 2 avril 2009 à Londres.

Atténuer la pro-cyclicité des instruments et des politiques de régulation.

La régulation financière actuelle est dominée par une logique « micro prudentielle » qui vise à assurer la sécurité des institutions financières prises une par une. C’est tout le sens des dispositifs prudentiels (système de Bâle II   Définition La Banque des règlements internationaux (BRI), (Bank for International Settlements ou BIS en anglais) a été créée en 1930. Les grandes banques centrales du monde en sont les actionnaires et forment son conseil d'administration.
Située à Bâle en Suisse, c’est elle qui prépare les règles prudentielles applicables à l'ensemble des banques commerciales de la planète : Les accords issus de ces travaux s’appellent accords de Bâle (Accord dit Bâle I puis Bâle II pour celui qui a été proposé par la BRI en 2004). En ce qui concerne l’Union Européenne, ces accords ont été transposés par une directive européenne. La crise actuelle a conduit dores et déjà à un processus de révision de la directive européenne de transposition de Bâle II mais pas encore à une réouverture de la négociation sur les règles prudentielles au niveau de la BRI.
La BRI est également une instance de coordination informelle des politiques monétaires des grands pays.
Enfin, la BRI centralise la collecte et assure la publication de nombreuses données statistiques sur l'activité bancaire et les marchés financiers. Son plus récent rapport annuel (publié en juin 2008) contient ainsi une importante analyse de la crise financière
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Le site de la BIS (en anglais seulement)
Consulter le rapport annuel (vf)
) qui vise à appréhender les risques des crédits bancaires et à encadrer les établissements bancaires par des exigences de capitaux et de fonds propres minimum.
Le système n’a pas bien fonctionné.

La pro-cyclicité (c'est-à-dire la tendance à mettre d’autant plus de charbon dans la machine qu’elle a déjà tendance à chauffer et à réduire d’autant plus son alimentation en carburant qu’elle ralentit) est une tendance intrinsèque au fonctionnement du système bancaire et financier. Elle a été aggravée au lieu d’être atténuée d’une part sous l’effet de la réglementation prudentielle et comptable et d’autre part du fait des politiques des banques centrales.

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  • Les exigences en capital imposées par la réglementation prudentielle sont invariantes au cours du cycle, explique l’économiste Jean Tirole. Les intermédiaires financiers sont ainsi incités à développer fortement leurs actifs en période faste et à les réduire en récession.
    « La comptabilité en juste valeur ou valeur de marché (“fair value accounting”, “mark-to-market”) force les intermédiaires financiers à reconnaître les dépréciations de leurs actifs lorsqu’une valeur de marché soit est directement disponible, soit peut être reconstituée à partir d’autres prix de marché. Face à une chute des prix de leurs actifs, les intermédiaires financiers, en manque de capital, ont le choix entre
    a) rétablir leurs fonds propres en procédant à une augmentation de capital,
    b) diminuer la taille de leur bilan en revendant des titres plus ou moins liquides,
    et c) diminuer la taille de leur bilan en arrêtant de prêter ». (Jean Tirole « Les leçons de la crise » Toulouse School of Economics. Décembre 2008)
  • Selon les économistes Michel Aglietta et Laurence Schialom, une leçon importante de la crise financière s’adresse aux banques centrales. Celles-ci doivent s’occuper en permanence de la stabilité financière au même titre que de la stabilité des prix. Le contrôle du taux d’intérêt est insuffisant pour poursuivre les deux objectifs. Il faut un autre instrument qui ne peut être que macro-prudentiel...

« Les banques centrales devraient étendre leur surveillance à l’ensemble des opérations risquées, crédit traditionnel ou opérations hors bilan … Elles auraient ainsi une mesure globale du levier d’endettement et pourraient indexer une provision en capital pour risque systémique sur la progression de ce levier au cours de la phase euphorique au delà d’un niveau moyen défini à travers plusieurs cycles. .. Un tel dispositif aurait l’avantage de constituer un frein à l’emballement du crédit dans la période pré-crise et de renforcer la capacité d’absorption des chocs financiers en période de stress. En outre, les banques centrales ne devraient pas se priver d’utiliser l’imposition de réserves obligatoires marginales sur des catégories de crédit dont la progression dérape manifestement ». (Michel Aglietta , Laurence Schialom « http://www.tnova.fr/index.php?option=com_content&view=article&id=489:les-nouvelles-regulations-financieres&catid=4:notes

» Terra Nova /octobre 2008).

Garantir que tous les marchés, produits et acteurs financiers soient soumis à une forme ou une autre de régulation.

Trop d’acteurs et de produits financiers ont échappé à la régulation , alors que les inter- relations entre les marchés et entre les acteurs sont de plus en plus fortes. Certains d’entre eux mobilisaient des effets de levier souvent considérables. Ils étaient donc porteurs de risques d’effet domino considérables comme la crise l’a montré.

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  • « La crise démontre assez nettement, souligne Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, que doivent être régulés les marchés et institutions qui ont un rôle systémique. Ce critère implique que l’on revoie le fonctionnement de certains marchés de gré à gré, comme le marché interbancaire ou le marché des dérivés de crédit->mot143]"/>. De même, le rôle crucial joué par les agences de notation dans la correction de l’asymétrie d’information sur les marchés financiers les place elles aussi en position d’être régulées. Enfin, le rôle prépondérant de certaines institutions financières pour la fourniture de la liquidité de marché ou de financement impose qu’elles soient soumises à une attention accrue des autorités. ( Hedge Funds notamment, NDLR)
    Un point de départ important est de constater que les systèmes financiers rassemblent des acteurs ayant des fonctions très différentes, poursuivant des stratégies différentes et fonctionnant selon des modèles économiques différents. Cette diversité est essentielle au bon fonctionnement des marchés.
    Un cadre réglementaire uniformément appliqué à tous les intervenants alimenterait certainement la tendance aux comportements mimétiques et, partant, le caractère endogène de certains risques…
    On peut tout à fait envisager une gradation dans la régulation et les exigences imposées aux acteurs du système financier. Trois degrés allant de la surveillance à la régulation viennent naturellement à l’esprit. Un premier niveau d’exigence prendrait la forme d’un enregistrement obligatoire et d’un engagement à respecter un code de bonnes pratiques. Un deuxième niveau plus contraignant ajouterait à l’enregistrement et au respect des bonnes pratiques des obligations de transparence sur les activités et les comptes. Les fonds spéculatifs et, plus généralement, les institutions poursuivant des stratégies reposant essentiellement sur l’effet de levier ou la prise de risque pourraient avoir à satisfaire à ces exigences. Enfin, le dernier degré de la régulation serait assorti en outre d’une réglementation plus contraignante portant sur les activités et la prise de risque. Elle s’accompagnerait aussi d’une supervision plus serrée ». (Christian Noyer « Une nouvelle régulation pour une nouvelle finance » Paris
    11 décembre 2009)

D’autres analyses soulignent l’importance de la question des places « off shore » (paradis fiscaux et réglementaires). Les dirigeants du G20 ont ainsi appelé à « prendre des mesures de protection contre les risques financiers illicites issus de juridictions non coopératives et en promouvant l’échange d’informations, notamment en ce qui concerne les juridictions qui ne se conforment pas encore aux normes internationales en matière de secret bancaire et de transparence ». Selon certains comme l’ancien banquier Jean Peyrelevade, il conviendrait en fait de « supprimer les «paradis fiscaux» (Jean Peyrelevade, « Pour en finir avec les paradis fiscaux » Libération 23 décembre 2008 )

Comment ce contrôle va –t-il être organisé ?

Une réforme de la supervision des activités financières en France est actuellement en préparation. Elle est discutée sur la base notamment du rapport de la Mission de réflexion et de propositions sur l’organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France ( Rapport de M.Bruno Deletré MINEFE janvier 2009 ) .

Deux options sont possibles : soit regrouper tout ce qui relève de la commercialisation des produits - qu'il s'agisse de crédit, d'épargne ou d'assurance – sous la responsabilité d’une autorité unique. Il s’agirait d’élargir les missions de l’AMF, aujourd’hui responsable pour les seuls produits d’épargne financières. Cela suppose un renforcement de ses moyens et une articulation avec ceux de la Banque de France et du ministère de l’économie (DGCCRF) .

Soit la nouvelle autorité de supervision qui regroupera l'Acam et la Commission bancaire contrôlera la commercialisation du crédit et de l'assurance et l'AMF contrôlera celle des produits de l'épargne financière. Inconvénient de la formule : Des produits d’assurance comme l’assurance vie ou l’assurance retraite sont en réalité des produits d’épargne financière.

Modifier la gouvernance des banques :

Un autre chantier concerne la structure de rémunération dans la finance qui fait aller dans le sens de la prise de risque excessif et de celui de l’enrichissement personnel sans souci des conséquences pour l’entreprise. La gouvernance de l’entreprise bancaire est donc également un sujet de débat.

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Afin d’échapper aux risques d’arbitrage réglementaire et compte tenu de la dimension des principaux acteurs bancaires et financiers européens, Le niveau pertinent de la réforme en la matière pourrait être le niveau européen. Le commissaire européen M. Mc Creevy en charge du marché intérieur et des services financiers semble vouloir traiter la question :

« La gouvernance des institutions financières est inadaptée. Les rôles respectifs des managers et des actionnaires doit être repensée. La crise a montré que les managers détenaient un pouvoir excessif dont ils ont fait un mauvais usage. Les bonus étaient établis sur la base de revenus tirés de la gestion d’actifs sans considérer les coûts que cette gestion pouvait entrainer par la suite…Il faut réfléchir à des modifications de la gouvernance qui permette de renforcer le rôle du mangement non exécutif et de celui des actionnaires et de donner la priorité à la valeur à long terme des actions plutôt qu’aux paiements de bonus à cour terme ». ( Discours devant l’association des journalistes européens, 8 Décembre 2008
)

Renforcer l’architecture de la régulation financière internationale

La déclaration de Washington privilégie nettement le niveau national de la régulation financière. Mais elle inscrit sur la feuille de route d’une part le renforcement de la coopération entre régulateurs nationaux et d’autre part la nécessité de réformer les institutions financières internationales

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« Les régulateurs doivent renforcer leur coordination et leur coopération dans tous les secteurs des marches financiers, notamment les flux de capitaux transfrontaliers. Le renforcement de la coopération en matière de prévention, de gestion et de règlement des crises, doit être une priorité pour les régulateurs et les autres autorités compétentes ».

« Nous sommes déterminés à faire progresser la reforme des institutions de Bretton Woods de matière à ce qu’elles reflètent mieux l’évolution des poids économiques respectifs dans l’économie mondiale afin d’accroitre leur légitimité et leur efficacité. A cet égard, les économies émergentes et en développement, y compris les pays les plus pauvres, devraient pouvoir mieux faire entendre leur voix et y être mieux représentés. Le Forum de Stabilité Financière doit s’ouvrir de manière urgente a davantage d’économies émergentes, et d’autres grands organismes normatifs devraient revoir urgemment leur composition. Le FMI, en coopération avec le FSF élargi et d’autres organisations, doit mieux identifier les points de vulnérabilité, anticiper les tensions potentielles et agir rapidement afin de jouer un rôle clé dans le traitement des crises » ( Déclaration du sommet du G 20. Washington 15 novembre 2008).

Changement général ?

Au delà de la réforme de régulation de la sphère financière et de celles des régulateurs intervenant dans ce secteur, le débat s’ouvre également sur un changement plus global. C’est un des indices le plus significatif de la profondeur même de cette crise.

Ainsi le gouverneur de la Banque Centrale Européenne, Jean-Claude Trichet, s’est interrogé le 9 janvier 2009 sur le besoin d’un « changement de paradigme pour le système financier mondial ». (Le terme paradigme est utilisé pour décrire un changement radical dans la manière de penser les choses)

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« Bien entendu, a-t-il exposé, il faudra prendre garde à ne pas « jeter le bébé avec l’eau du bain » en remettant en cause l’économie de marché dans laquelle ce système s’est développé. Elle seule, en effet, à ce jour, s’est montrée capable d’apporter une prospérité durable dans le monde. Aucune autre forme d’organisation de l’économie ne permet d’atteindre un tel niveau d’efficience. Toutefois,…. Nous ne pouvons tolérer les faiblesses qui sont apparues au grand jour depuis août 2007 et, plus encore, depuis la mi-septembre 2008. Nous devons tirer tous les enseignements, sans complaisance, de la situation actuelle…
Nous sommes là au cœur du sujet : il nous faut rompre avec le modèle sur lequel l’économie mondiale s’est organisée. Le modèle aujourd’hui obsolète s’appuyait essentiellement sur le concept d’un équilibre à relativement court terme des marchés de capitaux. Le nouveau paradigme que nous devons élaborer doit être construit autour de trois notions fondamentales. En premier lieu, la notion de soutenabilité à moyen et long terme, En deuxième lieu, la notion de résilience face aux chocs, en tenant compte que, quel que soit le niveau de soutenabilité d’une situation financière donnée, des chocs imprévisibles peuvent toujours se produire. (La résilience est l’aptitude d’un corps à résister aux chocs et à reprendre sa structure initiale) ... Enfin, en troisième lieu, la notion d’approche systémique. Le système financier mondial actuel doit reposer sur le bon fonctionnement d’un très grand nombre de facteurs, parmi lesquels : le contrôle prudentiel, les règles comptables, la qualité des audits, la gestion de la liquidité, la gestion des risques, l’évaluation des crédits, etc. ». (Jean-Claude Trichet, intervention au colloque « Nouveau Monde, Nouveau Capitalisme ». Paris, le 9 janvier 2009).

Pour aller plus loin :

Note de veille du centre d’analyse stratégique : "Après la crise, quelles pistes de changement dans la régulation du capitalisme ?", janvier 2009)

Jean Tirole « Les leçons de la crise » Toulouse School of Economics, décembre 2008.

Travaux du colloque nouveau monde nouveau capitalisme, Paris 9 janvier 2009

Créé le 11 mars 2009 - Dernière mise à jour le 01 janvier 2012
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